Die Ausgangslage ist bemerkenswert: Der Bundesrat schlägt dem Parlament vor, die Bilateralen III dem fakultativen Referendum zu unterstellen. Das Ständemehr ist also keine rechtliche Notwendigkeit, sondern eine politische Wahl. Mit 15 zu 10 Stimmen hat sich auch die wichtige Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) gegen ein obligatorisches Referendum ausgesprochen.

Die Ständemehrheit ist also – paradox genug – gegen das Ständemehr. Das ist Ausdruck eines Strategiewandels: Die Kantone sichern auch in der Europapolitik ihren Einfluss beim Bund zunehmend über die frühzeitige Mitwirkung. Bei den Verhandlungen über das Paket Schweiz-EU sassen die Kantone in 8 von 14 Verhandlungsgruppen mit am Tisch und bestritten über 150 Verhandlungsrunden. 

Ein historisches Instrument mit neuen Wirkungen

Das Ständemehr hingegen ist eines der Mitwirkungsinstrumente, die aus Sicht der Kantone selbst über die Zeit deutlich an Bedeutung verloren haben. 1848 erfüllte es eine wichtige Integrationsfunktion: Es band kleine, katholisch-konservative Landkantone in den Bundesstaat ein und gab ihnen ein Veto. Diese Logik gilt bis heute.

Doch die gesellschaftlichen Rahmenbedingungen haben sich fundamental verändert. Während die Kantonsgrenzen seit 1815 nahezu gleichgeblieben sind, ist die Bevölkerung in den urbanen Räumen stark gewachsen.

Das führt zu einem wachsenden Spannungsverhältnis: Eine von einem Innerrhoder abgegebene Stimme hat demnächst das 50-fache politische Gewicht einer Stimme aus dem Kanton Zürich. Das Ständemehr verletzt damit das demokratische Grundprinzip der Stimmkraftgleichheit immer deutlicher, wie Martin Dumermuth, ehemaliger Direktor des Bundesamts für Justiz, jüngst aufzeigte.

Neben grossen und urbanen Kantonen zählen heute auch Minoritäten wie die Französisch- und Italienischsprachigen zu den Benachteiligten des Ständemehrs. Ebenso gehören Frauen und Junge zu den Verlierern, wie der Berner Politologe Sean Mueller berechnete. Schliesslich provoziert das Ständemehr heute Umgehungsstrategien: Die Kampagnen werden auf die wenigen «Kippkantone» konzentriert, die für das Abstimmungsresultat entscheidend sind, wenn das Doppelmehr gilt.

EWR-Abstimmung als Warnsignal

Ein Blick in die Vergangenheit verdeutlicht die Tragweite dieser Effekte. Unter der realistischen Annahme, dass sich der Ja-Anteil in allen Kantonen gleich stark erhöht, wäre bei der EWR-Abstimmung von 1992 ein Volksmehr von 59,6 Prozent nötig gewesen, um das Ständemehr zu erreichen.

Das tatsächliche Resultat – ein knappes Volks-Nein – verdeckt damit, wie hoch die Hürde tatsächlich lag. Diese Diskrepanz ist kein Einzelfall. Vielmehr haben die Kollisionen zwischen Volks- und Ständemehr im Laufe der Zeit stark zugenommen.

Für die Bilateralen III hätte ein obligatorisches Referendum damit konkrete politische Konsequenzen: Erstens würde sich der Abstimmungskampf stark auf das deutschschweizerische Mittelland konzentrieren, weil sich dort die «Kippkantone» bei europapolitischen Abstimmungen befinden.

Zweitens wäre für ein sicheres Ständemehr ein qualifiziertes Volksmehr von rund 55 Prozent erforderlich (bei den Bilateralen II hätte ein Volks-Ja von 54,6 Prozent nicht gereicht). Drittens steigt beim erwartbar knappen Resultat die Wahrscheinlichkeit einer Kollision zwischen Volks- und Ständemehr deutlich. 

Das stärkere Mehr als Lösung

Im Kern geht es um einen klassischen Zielkonflikt: Das Ständemehr stärkt den föderalen Ausgleich, schwächt aber die demokratische Gleichheit. Dieser Zielkonflikt ist gewollt, aber er hat sich deutlich verschärft. Während das Instrument früher integrierend wirkte, kann es heute Entscheide einer klaren Bevölkerungsmehrheit blockieren.

Damit stellt sich die Frage nach seiner Weiterentwicklung. Ein eleganter Vorschlag stammt vom Berner Politologen Wolf Linder: Das «stärkere Mehr» soll entscheiden. Damit würde in Konfliktfällen diejenige Seite entscheiden, die prozentual das höhere Mehr hat, also die grössere Legitimation aufweist. Dadurch fände ein fairer Wettbewerb zwischen den beiden Prinzipien statt, der Blockaden verhindern würde.

Ein Lackmustest

Die Entscheidung über das Referendumsverfahren bei den Bilateralen III ist mehr als eine technische Frage. Sie ist ein Lackmustest für das Zusammenspiel von Föderalismus und Demokratie in der Schweiz. Das Ständemehr generiert Gewinner und Verlierer und entscheidet damit letztlich auch über die europapolitische Richtung des Landes. Unabhängig vom Ergebnis steht fest: Wer über das Ständemehr entscheidet, entscheidet auch darüber, wie viel Gewicht eine einzelne Stimme in der Schweiz hat.